25-09-2024

”Fiskeripolitik – ett lärorikt studieobjekt”. Så heter ett av kapitlen i den nya antologin ”Fakta och tankar om nationell havsförvaltning”, utgiven av Havsmiljöinstitutet. I kapitlet granskar Charles Berkow, omvärldsanalytiker vid Stockholms universitets Östersjöcentrum, EU:s fiskeripolitiks teori och praktik, och vad som kan ligga bakom att resultaten för fisken i Östersjön blivit så dåliga – trots att föresatserna, åtminstone på pappret, varit så goda.

Bestånden minskar trots motsatta mål

EU:s gemensamma fiskeripolitik reformerades 2013, och ska bland annat ”säkerställa att fisket är miljömässigt hållbart på lång sikt”. Men trots en särskild flerårig förvaltningsplan för torsk, sill/strömming och skarpsill i Östersjön från 2016, är nästan alla dessa bestånd idag i sämre skick än de var innan planen började tillämpas.

”Trots årliga politiska beslut baserade på färska vetenskapliga bedömningar och relativt snabb återkoppling av resultaten har utvecklingen gått i motsatt riktning mot vad som kunde förväntas utifrån det politiska beslutet”, skriver Charles Berkow, som också konstaterar att ”när beslutsfattare försöker undvika besvärliga beslut som rör intressekonflikter, blir alternativen med tiden ännu besvärligare”.

Så hur kommer det sig att besluten inte leder till de uppsatta målen? En tänkbar förklaring, menar Berkow, är att beslutsfattarna underskattar osäkerheten i prognoserna. De antar att prognoserna ska slå in och struntar i tydliga varningar i de vetenskapliga underlagen.

Charles Berkow.

Charles Berkow påpekar att större hänsyn till havsmiljön (som var ett av målen med fiskeripolitik-reformen 2013) och fiskerinäringens ekonomiska intressen går hand i hand, åtminstone på lång sikt: mer fisk i havet är bra för havsmiljön, och innebär mer fisk för fiskarna att fiska upp, eller åtminstone att det blir lättare och billigare att fånga samma mängd fisk; det krävs mindre tid och bränsle. I förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken står också att ”den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön”.

God havsmiljö mer än biomassa

Men fiskets påverkan på havsmiljön är inte bara en fråga om hur mycket som totalt kan tas ut av en art, utan också om var, när och hur fisket bedrivs. Det handlar inte bara om hur stor biomassa fisk som man lämnar kvar i havet, utan också om hur ålders- och populationsstrukturen för arten ser ut, om hur resten av näringsväven påverkas när man fiskar av en viss art, och om i vilken grad bottenmiljön förstörs av fisket.

Men ingen har bett det internationella havsforskningsrådet (Ices) om sådana råd, skriver Charles Berkow. Istället stirrar beslutsfattarna sig blinda på prognoserna – som ofta misstas för rekommendationer – för hur stor biomassa i ton räknat, som man kan ta ut varje år. Han tar upp det ödesdigra beslutet 2023/2024, då ministerrådet gick emot kommissionens förslag om helt slopade kvoter på riktat fiske på strömming/sill i större delen av Östersjön, i enlighet med den säkerhetsklausul som också går under namnet 5 procent-regeln i den fleråriga förvaltningsplanen. Säkerhetsklausulen innebär att kvoterna måste sättas så att det är mindre än 5 procent risk att lekbeståndets biomassa understiger den så kallade krisgränsen för ett bestånd (”B lim”). Istället beslutade ministerrådet om så höga kvoter att risken är över 20 procent för att beståndet underskrider krisgränsen.

Det uppseendeväckande beslutet har fått en sammanslutning av icke-statliga organisationer (Coalition Clean Baltic) att begära en rättslig översyn, med motivet att beslutet strider mot en hel rad miljöregler.

Ministerrådet begärde sedermera att säkerhetsklausulen helt skulle tas bort, vilket kommissionen snabbt tillmötesgick. Det hela stötte sedan på patrull i Europaparlamentet.

Accepterar höga risker

Charles Berkows analys är att ministrarna inte ville acceptera konsekvenserna av säkerhetsklausulen – nämligen ett stoppat fiske – utan valde att i stället ta mycket höga risker för ett kraschat fiske. ”Ministerrådet har inte tagit varit på den relativt långa ledtiden … utan istället försatt sig i en situation där valet står mellan ännu smärtsammare åtgärder, och ännu större risker för det man ville undvika.” Kortsiktiga ekonomiska intressen fick åter företräde framför hållbarhet.

Men att det blivit så illa tror han också beror på att många av beslutsfattarna helt enkelt inte läst, eller inte förstått, de grundläggande dokumenten. Det kan också bero på att politikerna inte alltid menar allvar med sina beslut, som snarare kommit till för att lösa politiska problem än att verkligen försöka påverka verkligheten, skriver Charles Berkow.

Fiske är ett ovanligt ”politiktätt” område, där tak för fångsterna sätts varje år, av politiker på hög nivå. Det blir problematiskt när både politiker, medier och ideella intresseorganisationer hellre ägnar sig åt kommande, stora beslut, än att följa upp de beslut som tagits tidigare. Ett exempel är havsmiljödirektivet, som beslutades 2008 med syfte att nå ”god miljöstatus” senast 2020. I det ingår bland annat starka bestånd av kommersiellt fiskade arter, något som vi inte har i flertalet fall i Östersjön. Charles Berkow påminner om att ”fattade beslut” inte är detsamma som att de också genomförs.

Svårt utkräva ansvar

Ansvarsfrågan är också svår i fiskeripolitiken. Det är svårt att utkräva ansvar när besluten är – och ska vara – kompromisser med många inblandade.

Ett annat problem är att fiskeripolitiken formulerat flera, ibland motstridiga mål. Med flera mål utan vägledning om hur de ska prioriteras eller vägas mot varandra blir resultatet ofta att förvaltningen fortsätter ungefär som tidigare, eller ”business as usual”. Med betoning på ”business”. Och kanske är det i själva verket det som beslutsfattarna vill? funderar Charles Berkow.

En utmaning ligger i att, utöver mål om hållbart fiske, det också finns regleringar om att EU ska tillförsäkra fiskare en skälig levnadsstandard, och se till att deras individuella inkomster höjs (Romfördraget från 1957, artikel 38 och 39). En annan är att tekniska innovationer gör att mer fisk kan skördas per fiskare, samtidigt som flera politiker vill värna sysselsättningen för befolkningen i kustområden.

Charles Berkow konstaterar att beslutsfattarna alltför ofta inte tar tillvara möjligheterna till en mer ordnad omställning som långa ledtider syftar till. ”Kortsiktig bekvämlighet tillåts skymma de långsiktiga målen. Problemen tillåts förvärras, värdefull tid går till spillo. De återstående alternativen blir alltmer oaptitliga.” Genom att skjuta på de svåra besluten och hoppas på en vändning har alternativen för Östersjöfisken blivit allt dystrare, skriver han.

Hela Charles Berkows text och resten av rapporten finns att läsa här:

Fakta och tankar om nationell havsförvaltning, en antologi och ekosystembaserad förvaltning, Havsmiljöinstitutet, 2024

Läs vårt faktablad om konsten att förstå "Maximum Sustainable Yield": 

Faktablad: Konsten att förstå MSY

Text: Michaela Lundell